三年“大考” 上海自贸区下一步做啥

上海自贸试验区运行快三年了,现在正是进行三年总结、规划未来蓝图的好时机。在评价三年运行成绩单时,一个重要的标准是“不忘初心”,也就是说要紧扣国家当初设立上海自贸试验区的基本目标。

上海自贸试验区并不是现有“综保区”的一种简单升级,而是国家对接国际投资贸易新规则的一种制度试验,因此就有了“自贸试验区不是政策优惠洼地,而是制度建设高地”一说。在上海自贸区的总体方案中,设定五大目标,即加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新、完善法制领域制度保障。经过三年实践,我们在加快政府职能转变方面取得了长足进展,但在其他几个目标方面,或多或少都与当初设定的目标还有一定差距。其中最值得花力气的是,通过服务业开放促进服务贸易发展。

中国国际服务贸易额占全球比重仅为6.1%

近20年来,基于经济全球化的纵深发展,全球国际贸易出现高速增长。2008年国际金融;,国际贸易增长速度出现下降,但国际贸易中服务贸易的增长势头不减。据统计,全球服务贸易总额已从1995年的2.38万亿美元增加到2014年的9.80万亿美元,20年间增长了3.12倍,超过全球国际贸易总额的增长幅度; 服务贸易占比也由1995年的18.6%上升到2014年的20.9%。

服务贸易增长之所以超过货物贸易增长,一方面是因为服务的附加价值高,贸易升级必定会提升服务贸易份额;另一方面是因为互联网技术的接入,使国际分工从传统制造环节向生产性服务业等高端环节延伸,从而引发全球新一轮经济结构调整与升级,带动了服务贸易的快速发展。

近年来,中国的服务贸易也呈现快速增长态势。2015年,中国服务贸易进出口额为7130亿美元,占贸易总额比重从2011年的10.3%迅速上升到15.4%。之所以出现快速增长,首先要归功于服务业的快速增长。加入WTO后的2001年到2014年,中国服务业年均增长速度为10.6%,超过GDP的增长速度。预计未来5年,仍会保持年均10%的增长水平。其次,与近年来服务业不断对外开放有关。从引进外资结构看,近年来服务业的外资数量已经超过制造业。从开放的领域看,外资可以进入的服务业领域不断扩大,旅游、运输、国际货代、会计事务、资产评估、出版、印刷、建筑、房地产及物业管理、音像制品、餐饮、娱乐、维修、咨询、广告、医疗、教育、租赁、商检、工程设计等领域均已不同程度地向外资开放。

尽管服务贸易已经取得一定进展,但与货物贸易相比,它仍然是中国对外贸易的一个短板。目前,中国进出口贸易总额占全球比重约为15.1%。但中国国际服务贸易额占全球服务贸易总额的比重只有6.1%,与货物贸易相比差距很大。在服务贸易引领全球贸易的趋势下,这个短板会逐步拉大我们与发达国家贸易之间的差距,也会使我国国际贸易长期停留在附加价值低的领域。

相对于货物贸易,服务贸易和服务经济发展的一个重要特征是规则密集型。规则,或者说贸易政策,对服务贸易的影响不可小视。当今世界,对服务贸易发展有重大影响因素的,就是以美国为首的、正在进行的3T协定谈判(TPP、TTIP、TISA)。以TISA为例,这个由51个WTO成员国(其中欧盟28个成员国被视为1个单独成员)参与的服务贸易协定谈判,已经基本达成了成员国必须在“基本上所有模式和行业”内开放服务业。所有外国服务提供者及其产品将获得国民待遇,只有很小范围的服务业(在负面清单上标明的)可以除外。由于参与TISA谈判的成员国的服务贸易额覆盖了全球70%的服务贸易,因而协议一旦达成将主导全球未来的服务贸易走势。

中国曾于2013年9月提出加入 TISA 谈判的申请,但最终没有获得批准。拒绝的主要理由是,中国服务业开放的程度还没有达标。从战略上说,在3T中,中国加入TISA的战略意义最大。第一,参与TISA谈判的成员国最多,影响也最大。中国只有参加进去了,才能更好获得制定国际服务贸易规则的话语权;第二,中国的加入可以为“金砖国家”的加入打开一个通道;第三,加入后可以用更高的投资和贸易标准促进国内服务业的体制改革与进一步开放;第四,可以获得TISA其他成员国的市场准入,为中国服务贸易发展提供更大空间,改变中国服务贸易长期逆差的情况。因此,中国加入TISA谈判,可以说是一个最优的选择。而这个最优选择能够实施的前提,就是上海自贸区对服务业开放的试验程度。

对接服务贸易新规则上海有能力再向前一步

在上海自贸区总体方案的五大任务中,第二个任务是扩大投资领域开放。这里面,第一个内容就是扩大服务业的开放,并且选择金融、航运、商贸、专业、文化和社会六大服务领域率先试点开放,通过在这些领域暂;蛉∠蹲收咦手室、股比限制、经营范围限制等准入限制措施,为服务业扩大开放提供便利基础。

2013年,上海自贸区在这六个服务领域中制定了23条服务业开放措施;2014年,又制定了14条服务业开放措施。这些开放措施实施以后,取得较为明显的成效,也积累了进一步开放服务业的经验,主要表现在以下三个方面:

一是建立负面清单管理制度,探索对外开放的新路径和新模式。由于负面清单管理是一个新的投资管理模式,因此有一个不断探索完善的过程。从2013年到2015年的三年间,上海自贸区对负面清单管理模式进行全方位的探索和较大幅度的调整,不断向国际高标准规则靠拢,大大简化了投资审批和登记流程,提高了投资管理效率。

二是遵循循序渐进的开放原则,探索最佳的开放路径。根据党的十八届三中全会明确的“推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放,放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制”开放路径,上海自贸区服务业开放力图与国家的开放战略保持一致,注重先易后难,注重国家安全意识,使开放措施能够最大限度得以实施。

三是坚持扩大开放与事中事后监管体制建设相结合。与负面清单管理模式相适应的,就是在放松服务业准入审批的同时,要建立事中事后的监管体系。这是市场准入放松后,市场能够正常运行的制度保证。上海自贸区坚持的一个原则是:事中事后监管制度建设到哪里,负面清单的准入条件就放松到哪里。为此,上海自贸区构建了安全监管、反垄断监管、社会信用体系、企业年度报告公示、信息共享与综合执法、社会力量参与市场监督六大事中事后监管制度,以保证服务业扩大开放后的市场秩序。

上海自贸区在服务业开放方面已经迈出了步伐,取得了一些经验,但与全球服务业开放趋势相比,与TISA所讨论的服务贸易新规则相比,我们改革开放的步伐还是显得太慢,与全球服务业开放的差距甚至有越拉越远的趋势。这种状况值得高度重视。

总体上看,目前中国服务业开放度是比较低的。当初加入WTO时,我们在服务部门开放的承诺比例为55%,这个承诺在发展中国家是处于较高水平的。但在160个服务部门中,我们同时对近100个部门的开放承诺设定了约束性条件,这个比例大大高于发展中国家的平均水平。

此外,在WTO对服务贸易的四种分类模式,即跨境支付、境外消费、商业存在和自然人流动中,中国在商业存在和自然人流动两个领域的开放度一直较低,跨境支付也是一个较难迈过的坎。正因为如此,上海自贸区在对接国际服务贸易新规则,并推动服务业进一步开放方面的任务,就显得尤为迫切。

在制定下一轮目标时,还必须关注国务院颁发的《关于加快发展服务贸易的若干意见》。这个意见提出了促进服务贸易发展的七项任务:一是扩大服务贸易规模,重点培育运输、通信、金融、保险、计算机和信息服务、咨询、研发设计、节能环保、环境服务等资本技术密集型服务领域发展;二是优化服务贸易结构,积极开拓服务贸易新领域;三是规划建设服务贸易功能区,依托现有各类开发区和自由贸易试验区规划建设一批特色服务出口基地; 四是创新服务贸易发展模式,依托大数据、物联网、移动互联网、云计算等新技术推动服务贸易模式创新,打造服务贸易新型网络平台,促进制造业与服务业以及服务行业之间的融合发展; 五是培育服务贸易市场主体,重点打造一批主业突出、竞争力强的大型跨国服务业企业; 六是进一步扩大服务业的对外开放,推行在自贸区试点的对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式,有序推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域的对外开放;七是大力推动服务业的对外投资。

这是指导下一轮自贸区扩大服务业开放和以新规则发展服务贸易的一个纲领性文件。但并不是说,这些任务可以在不同的自贸区内平铺直叙地展开。现在国家成立的四个自贸区,各有不同的战略目标。天津自贸区的目标是,着力推动京津冀协同发展;广东自贸区的目标是,立足于面向港澳的深度整合; 福建自贸区的目标是,着重于进一步深化两岸经济合作。结合国家已经确立的把上海建设成为经济、金融、贸易、航运四个中心的战略要求,在上海自贸区内率先试验服务业扩大开放和符合新规则的服务贸易,应该是最有条件的。一是,中国主要服务领域的重点机构基本上都集中在上海,包括金融服务等,其开放度本来就是高的;二是,自贸区扩区以后,所涵盖的服务业领域已达到TISA所阐述的服务贸易的全部内涵,试验条件比较成熟;三是,在前期试验的基础上,上海自贸区的服务业开放完全有能力再向前推进一步。

在电子商务等领域提出主张甚至引领规则

中国作为一个大国,在经济总量上升至全球第二位、国际贸易总额上升至全球第一位的情况下,积极参与甚至主导国际贸易新规则制定应该是一个必然选择。

由于多边贸易体制已成为凝聚各经济体共识的主要平台,因此我们应当成为多边服务贸易体制的积极推动者,并且有义务全面参与并引领各个层面的国际贸易规则制定。在综合保税区的基础上,建立自贸试验区并不断扩区,其本意就在于通过自贸区来测试国际上最高标准的贸易规则在中国的可行性。因此,自贸区的第一要务就是,积极探索与国际贸易新规则的衔接程度,并测试这种衔接可能会遇到的各类问题,通过体制机制改革,为在全国范围内实施这些新规则提供可复制、可推广的经验,也为中国在更大范围内参与国际协定谈判、与更多国家建立新规则条件下的自由贸易区提供经验。这是国家交予自贸区的历史使命。

在3T协定平台方面,最值得研究和参与的,应该是TISA的谈判。尽管我国申请参加的要求曾被搁置,但我们仍会积极申请加入。为此,上海自贸区下一轮的核心任务,就是对标TISA所谈判的国际服务贸易新规则进行各类试验。

第一,对TISA的新规则进行分类研究和测试。TISA在金融、电信、专业服务、海运、电子商务、信息通讯、国有企业、政府采购、服务补贴、自然人流动等领域都制定了新的贸易规则。这些新规则,有些涉及经济安全问题,有些则是我们自身需要改革的内容,不能一概而论地接受或拒绝。

具体来看,在TISA谈判的六大附件中,要求较高的只是前三个附件(金融、电信和电子商务),后三个附件(自然人流动、国内规则、透明度)的要求并不是很高。尤其是国内规则和透明度方面的问题,正是现在自贸区进行改革的重要部分。这些改革也符合党的十八届三中全会关于全面深化改革的要求。

第二,中国在某些有优势的领域可以发挥引领作用,如电子商务。目前,中国电子商务发展正进入密集创新和快速扩张阶段,市场规模巨大,极具发展潜力。我们在与电子商务相关的议题方面,如技术中立原则、网上消费者;、无纸化管理、数字产品征税等,可以提出自己的主张甚至引领相关新规则的制定。

第三,协调好“市场准入”和“规则升级”之间的关系。服务贸易谈判基本上遵循“市场准入”和“规则制定”这样两条主线展开。不同的服务部门在提供模式上可以采取不同的重点。

例如,中韩自贸协定中,关于金融服务贸易领域的市场准入,中国金融业几乎达到了开放的极限和底线。此时,需要升级的就是“规则”了。这在“电信”领域同样如此。在涉及国家安全的敏感部门,中国对于市场准入承诺要谨慎,但在规则制定层面,如提高透明度、加强内部沟通协调、搭建更具效率的合作平台、提升相关政策的可预知性等方面,可以尝试做更多的承诺,而这些都可以在自贸区内进行测试。

第四,降低经济安全概念的泛化。在信息时代,我们需要追求“监管技术和监管体制”与“国家安全诉求”之间更好地匹配。

比如,“数字贸易”是本世纪国际经贸谈判中的新议题,也是目前中国与其他国家相关谈判中颇具争议的问题。新一代的数字贸易规则,更多关注的是消费者;、跨境数据流动、数据存储非强制本地化、网络自由接入和使用等。作为数字贸易大国,美国一直在尝试为数字贸易设定一个具有约束力的全球标准。美国要求实现数据跨境自由流动,取消数据必须预先存储于使用国境内服务器的要求。从维护经济安全角度出发,中国对数据跨境自由流动一直持反对态度。但客观而言,国家经济安全保障与数据存储地点实际上是无大相关的,而主要与数据存储技术相关。因此,在实施监管时,政府可以从监管技术上进行改进,尝试对数据进行分类管理,降低监管对贸易造成的不必要障碍。

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  • ·简介:  中国(上海)自由贸易试验区(China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone),简称上海自由贸易区或上海自贸区……
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