PPP规范:政府无限兜底责任趋势递减

5、6月份,财政部连续下发50号、87号文,进一步规范地方政府举债融资行为,政府和社会资本合作(简称PPP)是其中规范的一大重点,这对PPP项目参与各方影响颇大。

经过三年推广,PPP项目市场不断壮大。财政部PPP中心数据显示,截至今年3月末,全国PPP已签约落地项目超1700个,投资额约2.9万亿元。

6月20日,在由中国财政学会投融资研究专业委员会主办的“地方政府投融资创新与合规性管理研讨培训会”上,中国财政科学院相关专家表示,PPP模式推广之初,就坚决杜绝明股实债、固定回报、兜底回购,但是地方违法违规举债中出现的承诺函、安慰函、兜底安排、回购安排等,都是想让政府承担兜底责任。应该看到,随着中国债务负担、公共支出规模的加大,政府承担兜底责任的趋势会慢慢改变,无论是PPP领域,还是其他。

对于参与PPP的金融机构,该专家表示,一些产业基金或金融机构应该转变思路,需要按市场方式识别项目现金流和重大风险,利用已有或新的工具来缓释风险的发生,不能像以前那样寄希望于政府兜底条款。

用市场力量约束“上项目”

财政部数据显示,PPP改革取得积极成效,2016年落地PPP项目数量和规模较2015年增长4倍多,覆盖地区及行业进一步扩大,民企参与度稳步提升,发展环境不断改善。2017年第一季度仍然保持项目落地加快的良好态势,净增落地项目增长28%。

PPP推进过程中,仍然面临一些问题。如片面追求投资和GDP增长,不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围,将PPP模式简单理解为融资手段等。

5月初,财政部印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(业内简称“50号文”),“规范政府与社会资本方的合作行为”是其中一大类。

50号文明确指出,严禁地方政府利用PPP违法违规变相举债,地方政府及其所属部门参与PPP项目时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益等。

5月中旬,财政部金融司司长孙晓霞接受媒体采访时表示,政府对社会资本承诺固定回报、兜底回购,将无法实现有效的激励和约束,不符合PPP风险共担、利益共享的理念,是假PPP。问题的根源在于,部分地方政府和社会资本对PPP认识不到位,对于长达二三十年的合作仍心存疑虑。

6月20日的研讨会上,有地方财政人士直言,地方政府求发展心切,希望能更快地“上项目”,而规范的PPP流程比较长,难以满足地方实际融资需求。

上述财科院相关专家表示,当初推PPP的时候,是想借助市场力量来约束地方上项目的冲动,地方政府列出条件,按照市场机制,如果推出的项目得不到市场信任,后续融资安排也就难以落实。

上述专家解释到,PPP模式不仅解决钱从哪来的问题,还要求资金方出技术、出人才,通过提供符合要求的公共产品和服务,获得相应回报。这不同于资金和项目实施割裂开来的模式,传统模式政府筹得资金,交由政府预算单位执行,申请用钱、花钱,走的是政府内部决策流程、内部监督机制,容易出现超预算、超工期、超成本的现象。

中央部门也反复强调,PPP是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革。

政府兜底趋势在改变

让市场起决定性作用的制度安排,在实践中为何会出现偏差?

有信托机构PPP相关负责人对21世纪经济报道记者表示,他们参与的PPP项目中,不少都是承诺固定回报、明股实债,因为PPP项目动辄十年、二十年,周期太长,作为项目资金供给大头,难以跟踪具体项目风险,拿固定回报是比较合理的安排。如果政府给予的固定回报不达预期,还会与项目建设方谈判,从工程建设利润中分得补贴。

给予固定回报等安排,使得PPP项目变成地方隐性债务,这引发外界担忧。

前述财科院相关专家表示,PPP合同约定政府在未来10-20年,以约定的价格或价格计算公式,向社会资本支付,明确了政府支付责任,这是政府负担、或有债务,不等于政府债务。 政府在承诺未来支付责任的同时,社会资本也作出了承诺,社会资本的承诺是按照合同要求供应相应的公共产品或服务,到时候政府和社会资本“一手交钱,一手交货”。

比如政府的养老责任,政府要承担退休人员的医疗养老支出,这是以中央文件或法律形式确定下来的,属于政府负担、政府中长期支付责任,但统计政府债务时并不会把政府未来的医疗养老支出纳入进去。

不过,PPP的合同约定是有影响的。财科院专家表示,每个PPP项目对财政中长期负担的影响是深远的。签署的PPP合同,约定社会资本每年提供多少公共产品,政府要为这些产品付费,是政府的负担,所以通过系列制度安排,包括物有所值评价、财政可承受能力评级、公开政府采购、项目披露以及划定财政支出10%的红线等,来让负?煽、可持续。

不属于政府债务的PPP,为何引发了外界对政府债务问题的担忧?

该专家表示,公共产品交付环节,被大家忽略掉了。签署合同时,社会资本方等会锁定政府支付责任,降低社会资本方等本该承担的责任,这使得PPP绩效考核指标形同虚设。 正常而言,政府支付的前提,是公众享受到一定数量和质量的公共产品或服务;现实中却演变成,政府支付数量取决于社会资本投了多少钱,完成了多少工程造价的资产——变成强化政府支付责任的债务现象。

财科院相关专家表示,地方债规范管理的措施屡禁不止,一方面在于地方政府要上项目,要钱;另一方面在于产业资本和金融机构把风险责任锁定给政府。过去创造性的承诺函、安慰函、兜底安排、回购安排等,都是想让政府承担兜底责任。

而财政部连发50号文、87号文等,试图改变这一现状。该专家表示,财政部规范政府债务管理,导向是要想让政府承担无限兜底责任的,除了地方政府债券之外,其他形式都不行。这是要慢慢打破政府债务刚性兑付的预期,这个趋势如果能持续下去,能够倒逼参与各方提高自身专业能力和风险识别能力,对经济结构会产生深远影响。

该专家也指出,很多银行现在正在转变过去的风控思路。过去金融机构有政府兜底、回购承诺,出了风险也不怕。现在,产业资本要看技术是否能满足政府要求,金融机构放款要分析项目自身现金流等,各方都要开始转变思路。

早在去年年中的PPP融资论坛上,央行金融市场司司长纪志宏也曾表示,PPP最重要的内涵,是特别强调对项目本身的融资,与传统针对主体的融资相比,对项目的融资还款来源、追溯权、管理模式、融资期限等方面都有较大差异,特别是金融机构,社会资本机构往往注重地方政府的背景,而在新的模式下要更加关注政府和社会资本各方面的权、责、利的分配,要求商业银行等各类金融机构具备更高效,更准确,更科学的项目评估能力。

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